تاریخ انتشار : شنبه ۱۹ دی ۱۳۹۴ ساعت ۱۹:۳۳
 
فرشید فرحناکیان ؛

بررسی همزمان مدل جدید قراردادهای نفتی در شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری

Share/Save/Bookmark
بررسی همزمان مدل جدید قراردادهای نفتی در شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری
 
تا تعیین تکلیف ایرادات حقوقی بر الگوی جدید قراردادهای نفتی ایران، می‌توان اجرا نشدن «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» را در قالب درخواست صدور دستور موقت از دیوان عدالت اداری تقاضا کرد.
پایگاه تحلیلی خبری هم اندیشی:به موجب ماده 7 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب نوزدهم اردیبهشت ماه 1391: « شرایط عمومی قراردادهای نفتی با پیشنهاد وزیر نفت به تصویب هیأت وزیران می رسد.»
در تاریخ هشتم مهرماه 1394 در قالب «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز»، مدل جدید قرارداد نفتی بالادستی ایران تحت عنوان «قرارداد نفتی ایران» (Iran Petroleum Contract: IPC) به تصویب هیات وزیران رسید.
پنج نماینده مجلس یعنی احمد امیرآبادی، احمد توکلی، محمد دهقان، الیاس نادران و حسین نجابت، در جهت کمک به اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. در نامه‌ای به رئیس مجلس اعلام کردند: «برخی اجزای مصوبه هیأت محترم دولت تحت عنوان "شرایط عمومی، ساختار و الگوی قرارداد های بالادستی نفت و گاز" با سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. موضوع ابلاغیه مورخ 12/04/1385رهبر معظم انقلاب و قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی ج.ا.ا. مغایرت دارد.»
به موجب اصل 85 قانون اساسی ج.ا.ا.: «مصوبات‏ دولت‏ نباید مخالف قوانین‏ و مقررات‏ عمومی‏ کشور باشد و به‏ منظور بررسی‏ و اعلام‏ عدم‏ مغایرت‏ آنها با قوانین‏ مزبور باید ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئیس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسد.»
به موجب اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. نیز: «تصویب‏ نامه‏ ها و آیین‏ نامه‏ های‏ دولت‏ و مصوبات‏ کمیسیونهای‏ مذکور در این‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئیس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‏ رسد تا در صورتی‏ که‏ آنها را بر خلاف‏ قوانین‏ بیابد با ذکر دلیل‏ برای‏ تجدید نظر به‏ هیأت‏ وزیران‏ بفرستد.»
به موجب قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. مصوب بیست و ششم دی ماه 1368 و الحاقات مصوب هشتم اسفندماه 1378 و سی فروردین ماه 1388: «تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در اصل 138 و نیز مصوبات موضوع اصل 85 قانون اساسی ج.ا.ا. به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد در صورتی که رئیس مجلس آن را خلاف قانون تشخیص بدهد نظر خود را با ذکر دلیل به دولت اعلام می نماید. چنانچه این قبیل مصوبات بعضاً یا کلاً خلاف قانون تشخیص داده شوند حسب مورد هیات وزیران و یا کمیسیون مربوطه مکلف است ظرف یک هفته پس از اعلام نظر رئیس مجلس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوری توقف اجرا را صادر نماید.»
به موجب آیین نامه اجرای قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. مصوب بیست و چهارم دی ماه 1391 «هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» از طرف رئیس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی مامور بررسی این ایرادات می گردد.
هم اکنون بیژن آشنا، ابراهیم اصغرزاده، مهدی امیر اصفهانی، غلامرضا انبارلویی، مرتضی ایزدپناه، غفور پاک نهاد، امیرحسین پورسینا، سعید تقدیسیان، سیدسعید حیدری طیب، محمدرضا خباز، سیدکاظم دلخوش اباتری، عباسعلی رحیمی اصفهان، محمدمهدی رهبری املشی، سیدجواد زمانی، حسن سلیمانی، حبیب الله شاملو، محمدحسن صادقی مقدم، احمد علیزاده، احمدعلی کیخا، محمدمهدی مفتح، علی اصغر ملک محمدی، قربانعلی مهری و علی اصغر یوسف نژاد از اعضای هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین هستند.
چند روز پیش بیژن نامدار زنگنه وزیر نفت، و متعاقباً شجاع‌الدین بازرگانی معاون امور حقوقی و مجلس وزارت نفت، اعلام کرده‌اند: «مصوبه هیأت دولت در خصوص مدل جدید قراردادهای نفتی (IPC) در هیأت بررسی و تطبیق مصوبه‌های دولت با قوانین مجلس بررسی و تأیید شد.»
بلافاصله 9 نفر از اعضای هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس در گفت‌وگو با یکی از رسانه‌ها از تایید چنین مصوبه‌ای ابراز بی‌اطلاعی کردند.
این تعجیل در بیان گزاره تکذیب پذیر از سوی وزیر نفت و معاون ایشان؛ در صورت باقی ماندن ایرادات در اذهان طراحان آنها، حداقل از جهت حقوقی کاملاً بلاموضوع می نماید؛ زیرا اگر تمامی ایرادات وارده بر مصوبه مذکور، در این هیأت بررسی و تطبیق؛ در فضای کارشناسی، به دقت تعیین تکلیف نشده باشند، حتی پس از بررسی و تایید این مصوبه قوه مجریه توسط ریاست قوه مقننه؛ با استفاده از فواید نظام تفکیک قوا، همچنان امکان بررسی همزمان مصوبه مزبور در قوه قضاییه و شورای نگهبان به نحو ذیل باقی است.
به موجب اصل 170 قانون اساسی ج.ا.ا.: «قضات‏ دادگاه‏ ها مکلفند از اجرای‏ تصویب‏ نامه‏ ها و آیین‏ نامه‏ های‏ دولتی‏ که‏ مخالف‏ با قوانین‏ و مقررات‏ اسلامی‏ یا خارج‏ از حدود اختیارات‏ قوه‏ مجریه‏ است‏ خودداری‏ کنند و هر کس‏ می‏ تواند ابطال‏ این‏ گونه‏ مقررات‏ را از "دیوان‏ عدالت‏ اداری‏" تقاضا کند.»
به موجب اصل 173 قانون اساسی ج.ا.ا.: «به‏ منظور رسیدگی‏ به‏ شکایات‏، تظلمات‏ و اعتراضات‏ مردم‏ نسبت‏ به‏ مأمورین‏ یا واحدها یا آیین‏ نامه‏ های‏ دولتی‏ و احقاق‏ حقوق‏ آنها، دیوانی‏ به‏ نام‏ "دیوان‏ عدالت‏ اداری‏" زیر نظر رئیس‏ قوه‏ قضائیه‏ تأسیس‏ می‏ گردد. حدود اختیارات‏ و نحوه‏ عمل‏ این‏ دیوان‏ را قانون‏ تعیین‏ می‏ کند.»
ایرادات وارده بر «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» از منظر موضوع این نوشتار، به اعلام مغایرت آن با موازین شرعی، اصول قانون اساسی ج.ا.ا. و سایر قوانین معتبر کشور قابل طبقه بندی است.
به موجب ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب بیست و دوم آذرماه 1390: «تقاضای ابطال مصوبات در هیأت عمومی دیوان، با تقدیم درخواست انجام می‌گیرد. در درخواست مذکور، تصریح به موارد زیر ضروری است:...
ت- دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده.»
ممکن است استدلال شود طرح و تایید قانونی بودن مصوبه معترضٌ عنه توسط ریاست مجلس شورای اسلامی، مانع رسیدگی مجدد آن در دیوان عدالت اداری می باشد.
این در حالی است که به موجب تبصره (8) قانون نحوه اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی ج.ا.ا. الحاقی سی فروردین ماه 1388: «در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول هشتاد و پنجم (85) و یکصد و سی و هشتم (138) قانون اساسی را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص دهد، نظر وی برای دولت معتبر و لازم‌الاتباع است و دیوان عدالت اداری نسبت به این گونه موارد صلاحیت رسیدگی ندارد. تطابق تصمیمات مقامات مذکور با موارد ذکرشده با رئیس مجلس شورای اسلامی می‌باشد...».
لذا در مواردی که رئیس مجلس شورای اسلامی مصوبات، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های مقامات مذکور در اصول مذکور قانون اساسی ج.ا.ا. را مغایر با متن و روح قوانین تشخیص ندهد، نظر وی برای دیوان عدالت اداری لازم‌الاتباع نیست و دیوان عدالت اداری همچنان اعمال اصل صلاحیت رسیدگی خود را نسبت به اعتراضات به این گونه موارد، استصحاب خواهد کرد.
منتقدان با استدلات خاص خود معتقدند مندرجات «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» اوصاف شرعی انفال بودن منابع نفتی کشور را در نقض نموده است.
به صراحت اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. وقتی دولت ‏برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‏نامه و تصویب‏نامه یا صدور بخش‏نامه می‏کند، این مقررات نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. اگرچه ذیل اصل 138 قانون اساسی ج.ا.ا. نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است، به نظر می‌رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسی ج.ا.ا. که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.
در اصل 170 قانون اساسی ج.ا.ا. ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ‏» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص‏» مقررات مغایر با شرع متفاوت است.
به همین دلیل تبصره (2) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب بیست و دوم آذرماه 1390 مقرر داشته است که: «هرگاه مصوبه مورد شکایت به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی و هیأت های تخصصی لازم­الاتباع است.»
بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است و دیوان عدالت اداری برای تعیین تکلیف رعایت یا عدم رعایت موازین شرعی انفال در مصوبه معترضٌ عنه مکلف به اخذ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان می باشد.
ممکن است استدلال شود اگرچه کلیه منابع نفتی جزء انفال است ولی از آنجاکه به موجب ماده 2 قانون نفت اصلاحی بیست و دوم خردادماه 1390: «اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است»، در نتیجه شورای نگهبان صلاحیت نظارتی خود راجع به نحوه رعایت مقررات انفال در مورد منابع نفتی را واگذار نموده است.
در این صورت شورای نگهبان می باید راجع به صلاحیت خود اظهار نظر کند و مشخص شود آیا اساساً امکان دارد که شورای نگهبان قوانینی را تایید نماید که از مفاد آنها سلب صلاحیت نظارتی اش برای احراز تطبیق یا عدم تطبیق با شرع مقدس بر خلاف اطلاق  اصل 4 قانون اساسی ج.ا.ا. که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نتیجه شود؟  
گروهی دیگر از ایرادات وارده بر «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» به اعلام مغایرت آن با اصول قانون اساسی ج.ا.ا. و سایر قوانین معتبر کشور پرداخته است.
این ایرادات نیز بر اساس تشریفات مقرر در مواد 80 لغایت 97 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب بیست و دوم آذرماه 1390 قابل رسیدگی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد.
حتی تا زمان تعیین تکلیف ایرادات فوق الذکر، می توان عدم اجرای «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» را در قالب درخواست صدور دستور موقت از دیوان عدالت اداری تقاضا نمود.
به موجب ماده 34 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب بیست و دوم آذرماه1390: «در صورتی که شاکی ضمن طرح شکایت خود یا پس از آن مدعی شود که اجرای اقدامات یا تصمیمات یا آراء قطعی یا خودداری از انجام وظیفه توسط اشخاص و مراجع مذکور در ماده (10) این قانون، سبب ورود خسارتی می‌گردد که جبران آن غیرممکن یا متعسر است، می‌تواند تقاضای صدور دستور موقت نماید...».
به موجب ماده 36 قانون مذکور: «... در مواردی که ضمن درخواست ابطال مصوبات از هیأت عمومی دیوان، تقاضای صدور دستور موقت شده ‌باشد، ابتدا پرونده جهت رسیدگی به تقاضای مزبور به یکی از شعب ارجاع می‌شود و در صورت صدور دستور موقت در شعبه، پرونده در هیأت عمومی خارج از نوبت رسیدگی می‌شود.»
پس از صدور رای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز به موجب ماده 91 همین قانون: «طرح آرای قبلی هیأت عمومی برای رسیدگی مجدد در هیأت عمومی، در موارد ادعای اشتباه یا مغایرت با قانون یا تعارض با یکدیگر، مستلزم اعلام اشتباه از سوی رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان یا تقاضای کتبی و مستدل بیست نفر از قضات دیوان است.»
همچنین به موجب ماده 94 قانون مذکور: «در صورتی که آراء هیأت عمومی دیوان از سوی رئیس قوه قضائیه خلاف موازین شرع تشخیص داده شود، هیأت عمومی با توجه به نظر رئیس قوه قضائیه تجدیدنظر می­نماید.»
بدین ترتیب ثابت گردید که حتی پس از بررسی و تایید این مصوبه معترضٌ عنه توسط ریاست قوه مقننه؛ همچنان امکان بررسی همزمان مصوبه مزبور در دیوان عدالت اداری و شورای نگهبان به نحو فوق الذکر باقی است.
نقل می کنند که ما سه مشکل داریم: «دولت وقت ندارد، اقتصاد صبر ندارد و جامعه اعتماد ندارد.»
این نقل قول دلیل این همه شتاب زدگی در بیان گزاره تکذیب پذیر تایید «تصویب نامه شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفت و گاز» در هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مجلس توسط وزیر نفت و معاون ایشان را کاملاً قابل درک می سازد.
منتها در کنار این درک از شرایط، به مشکل عدم اعتماد به عنوان مولود عملکرد قبلی نیز نمی توان کم توجه بود.
بعد از این همه سال هنوز انطباق یا عدم انطباق امضای قرارداد کرسنت با منافع ملی مشخص نمی باشد.
حتی خیلی ابتدایی‌تر، این پرسش که قراردادی که اساساً مندرجاتش بر روی برآورد تأمین یا عدم تامین منافع ملی آنقدر می‌توانست محل اختلاف باشد، چگونه به عنوان یک سند ملی امضا شده است، هنوز فاقد جواب مشخصی است.
نتیجه عدم توجه به پاسخ این پرسش ها آن است که اجرای این قرارداد تا به امروز نیز هنوز بلاتکلیف است.
هم اکنون چنین اختلاف نظرات عمیقی نه بر روی تنظیم یک قرارداد، بلکه بر روی استفاده از یک مدل قراردادی پیشنهادی برای 52 میدان هیدروکربنی و 18 بلوک اکتشافی معرفی شده در کنفرانس تهران مطرح است.
وقتی شدت اختلاف نظرها به حدی است که متولیان قراردادهای جدید نفتی، تنظیم‌کنندگان قرارداد فاسد کرسنت دانسته می شوند، مشخص است اگر این اختلاف نظرها به روش مقتضی تبدیل به اجماع نظر نگردد، برای قراردادهای منعقده مطابق الگوی جدید پیشنهادی، سرانجامی بهتر از قرارداد کرسنت در انتظار نخواهد بود.
منظور از دستیابی به اجماع نظر راجع به مدل جدید قراردادهای نفتی ایران، اتخاذ تصمیم به روش «توافق عام» خواهد بود. توافق عام احتمالاً پیچیده‌ترین حالت تصمیم‌گیری است. در این حالت، سعی می‌شود تصمیمی توافقی اتخاذ گردد، درحالی که امکان دارد همگان موافق تصمیم مذکور نبوده یا اینکه تعدادی صرفاً به صورت توافقی با آن کنار آمده باشند درحالی‌که انتخاب مورد نظر آنها، کاملاً متفاوت باشد. برخی این نوع تصمیم‌گیری را این‌گونه توصیف می‌کنند: «هر فرد می‌تواند با تصمیم اتخاذ شده کنار بیاید». این گونه تصمیم‌گیری با تصمیم‌گیری دموکراتیک متفاوت است؛ چراکه در آن سعی بر این است که حتی نظرات مخالف نیز حذف نشوند. تصمیم‌گیری توافق عام همواره با مذاکرات، مصالحه و بحث‌های بسیاری همراه خواهد بود. می‌تواند فرآیندی خسته‌کننده باشد. همچنین از آنجا که بحث و مذاکره به‌منظور اتخاذ بهترین تصمیم، زمان زیادی می‌طلبد، وقت‌گیر خواهد بود و زمانی مناسب خواهد بود که تعهد به تصمیم از اهمیت بالایی برخوردار باشد.  دارا بودن مهارت‌های فردی و آموزش دیدن به‌منظور افزایش قابلیت‌های ارتباطی برای متقاعد کردن افراد از ملزومات جدی شرکت در این نوع تصمیم‌گیری است. گفته می‌شود تصمیم‌گیری توافق عام از کیفیت تصمیم‌گیری بالایی برخوردار خواهد بود؛ به طوری که در مقایسه با روش‌های دیگر تصمیم گیری عادلانه‌تر خواهد بود.
النهایه تاکید می گردد:
نمی توان عدم اعتماد را بواسطه دو ضرورت وقت نداشتن دولت و صبر نداشتن اقتصاد، با انتشار گزاره های تکذیب پذیر تشدید کرد. بلکه باید خودش و عوامل ایجادش را شناخت و به جای تقلیل ساختگی آن، به بر طرف کردن واقعی آن اهتمام داشت. و روایت همچنان باقی است.
 
فرشید فرحناکیان- وکیل دادگستری و دانشجوی دکترای حقوق نفت و گاز

م


 
کد مطلب: 318744
مرجع : فارس